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第19章（第1页）

粗放型管理官员的现实原因

帝制时代，理论上说是&ldo;主权在君&rdo;，士人&ldo;学成文武艺，货与帝王家&rdo;，当官的是为皇帝打工，皇帝是他们的大雇主。因此，施行什么样的薪酬制度，主要取决于皇帝的判断。明清两朝都是&ldo;低薪制&rdo;，但明清两代皇帝显然不是以为读书做官的人是&ldo;全心全意为朝廷服务&rdo;&ldo;吃的是草挤出来是奶&rdo;。清朝多数皇帝深谙世情，他们当然知道做官的一定有所图。他们也明白自己给官员的那点俸禄不足以让官员及其家人过上富足而有尊严的生活，那么他们必须默许官员另外的生财之道。

允许一定程度的灰色收入甚至贪污，是皇帝给官员心照不宣的报酬。同理，皇帝知道手下的官员，离开胥吏没法做事，对胥吏盘剥百姓的情形，皇帝也是很清楚的。但是，在传统的农业帝国，生产力不发达，人口流动和信息传播远不如现在，帝国不可能也没必要对所有为官府服务的人进行精细化管理，那么只能对官员和胥吏进行一种粗放型的管理。给官员的俸禄较低，但默许官员有别的生财方式；允许官员自主雇佣胥吏，但朝廷不负责他们的薪水，由雇佣者和被雇佣者自己想办法。其中弊端皇帝未尝不知，但在那种政治体制下，确实想不出更好的办法。同时，皇帝用帝国的监察和惩贪体系来威慑官吏不要太过分，防止激起民变危害江山社稷。但一定程度地贪墨和贪墨过甚的边界非常模糊，度的把握取决于皇帝本人和身边大臣的能力与操守，也与自然灾害、外敌入侵、内部斗争等因素相关。这样的政治体制下，帝国无法建立一种针对官吏的透明、适当的薪酬制度。

清代低薪制对今日的启示

今天中国的情形，无论是经济状况、科技水平、政治制度以及整个社会结构，与清代已相差甚大，对两个不同时代官吏薪酬制度做简单的类比也是不合时宜的。但回顾清代官吏的薪酬制度，或许对分析今天公务员薪酬制度会有所启示。

中共执政六十多年来，公权力部门雇用的工作人员，前四十多年是范围非常广泛的&ldo;国家干部&rdo;，近二十年则明确了公务员的范围以及层级，剔除了一些以前属于&ldo;国家干部&rdo;序列现归为企业、事业单位的从业人员。

今天中国的公务员队伍和清代官吏群体一个很大的区别是：今天再没有&ldo;官&rdo;&ldo;吏&rdo;之间不可逾越的鸿沟。无论是国务院总理，还是乡镇政府的科员，都属于公务员序列，他们的身份是一样的，而且都由公共财政供养（当然，不同层级的公务员其薪水来源于中央财政还是地方各级财政，则有区别），小公务员升迁到省部级大官，并无制度上的障碍。

有人曾比较过今天和古代的官民比例，得出的结论是今天的吃财政饭的官员比例远远高于古代。其实这种比较并不科学。如前文所述，古代许多时期并不把胥吏算在需要支出俸禄的国家官员之列，这部分人数量庞大却没有精确地统计，有些县衙门胥吏是官员的几十倍。因此，得出古代特别是明清两代老百姓供养官吏数量少的结论是不严谨的。而且，现代社会分工更细、专业化程度更高，公众对政府提供的公共服务要求更高，客观上也使吃财政饭的官员比例提高。古代官府除了负责必要的治安、赈灾的管理外，其他事务全部交给民间‐‐自给自足的农耕社会里，多数事情也不需要官府。‐‐当然，即便如此，今天中国吃财政饭的人过多亦是不争的事实，造成由财政供养的各类机构臃肿，加大了纳税人的负担。

今天中国公务员队伍和清代官吏群体，有一个相似之处：都是&ldo;低薪制&rdo;。清代和明代，朝廷法定的官员薪水相当的低，前文已述。朱元璋曾经告诫官员：老老实实守着俸禄过日子，就像是守着井底的泉眼。井虽不满，却能每天汲水，长久不断。若是四处搜刮民财，民怨沸腾，任凭手段再高明，也难免东窗事发。而一旦事发，你要受牢狱之苦。这时候，你得到的那些赃款在哪呢？‐‐朱元璋显然高估了恐吓的作用，人是趋利的，在巨大的诱惑面前，能够把持住的人并不多。特别是在家天下的王朝时代，江山属于皇帝，一个大帝国那么多官员，皇帝委托一帮子官员监督另一帮子官员，监督效果并不好，官员搜刮民财而东窗事发的概率很低，那么，存有贪墨而逃过追究的侥幸心理的官员绝非少数。因此，朱元璋曾以剥皮揎草的残酷方式来惩罚贪官，有明一代，官员贪污现象惊人。清代亦是如此，清代多数皇帝可谓敬业，惩贪措施不可谓不严酷，但仍然陷入和明朝一样&ldo;越惩越贪&rdo;的怪圈。

中华人民共和国成立后，国家干部（公务员）经历过短暂的供给制‐‐这种制度只可能在战时短时间维持，不可能在稳定和平时期长期适用。尔后，国家干部（公务员）的薪酬一直是较低的。当然，在改革开放前三十年，由于民众处于普遍贫穷的状态，干部的&ldo;低薪&rdo;因为比较显得并不菲薄。改革开放三十多年来，随着中国经济的飞速发展，民间积累了大量的财富，城乡居民收入和生活水平得到普遍提高，社会不同人群之间出现了越来越大的贫富悬殊。在这样的社会背景下，公务员的薪酬显得较低。在二十世纪九十年代初，经济活跃的广东等经济沿海地区，由于权力寻租的现象并不普遍或者说权力寻租的空间有限，&ldo;干部&rdo;竟然成为收入低下的&ldo;弱势群体&rdo;。&ldo;不好好读书，长大后当干部&rdo;成为一些家长教育孩子的话。

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